对市政协十五届三次会议第153100号提案的答复函

孙明等委员：

　　你们提出的《关于加强社区嵌入式养老工作 提升老年人幸福指数的建议》收悉。现答复如下：

　　感谢你们对养老工作的关注，你们的建议对于我市进一步完善社区居家养老服务体系，支撑“原居享老”需求满足，丰富“锡心养老”城市养老服务品牌的内涵有着重要的意义。

　　一、“社区嵌入式养老”服务模式的发展脉络

　　“社区嵌入式养老”这一概念主要源于十余年前上海市闵行区的积极探索，起初的主要形式是在居民小区内建设备案床位在50张以内，并兼具部分社区居家养老功能的嵌入式小型托老所，为周边社区有养老服务需求的老人提供全托、日托、助餐等服务。因该类设施有着规模小易布点、离家近老人易接受等优势，在很多城市的老城区得到了发展和壮大，但限于规模，也存在专业性不足、功能偏单一等缺点。

　　经过多年的探索和发展，社区嵌入式养老服务模式也得到了优化和提升，近年各地都在推进建设的街道（镇）综合性养老服务中心就是该模式的最新设施形式。根据2021年江苏省印发的《江苏省城市街道综合性养老服务中心建设及运营规范》，综合性养老服务中心是指经民政部门备案且具备全托、日托、上门服务及养老业务指导等综合性功能的养老服务机构，相对于之前的嵌入式小型托老所，其服务更专业、功能更全面，建设和运营的规范也更加全面严格。

　　2023年11月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于转发国家发展和改革委员会〈城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案〉的通知》（国办函〔2023〕121号），社区嵌入式养老服务设施作为社区嵌入式服务设施的重要组成部分被纳入其中予以高位统筹推进。

　　二、我市在“社区嵌入式养老”服务模式方面的探索和推进

　　我市梁溪区作为老城区，在2016年建成了首家40张床位的嵌入式小型托老所“寿星托老所”，之后开始陆续出现了一批50张床位左右的小型嵌入式养老机构，截至目前已培育了舒康、慧享福、零忧托等一批专注小型嵌入式养老机构的品牌化、连锁化企业，其开设运营的机构获得了锡城百姓的欢迎和好评。

　　随着省厅印发《江苏省城市街道综合性养老服务中心建设及运营规范》，我市也于2023年初，由市民政局牵头卫健、医保等13部门共同印发了《关于印发无锡市推进街道（镇）综合性养老服务中心建设实施意见的通知》（锡民联发〔2023〕2号），在指导思想、工作原则、主要任务、方法步骤、组织保障五个方面予以明确，在全市范围内规范有序推进高品质综合性养老服务中心的全覆盖建设。截至2023年末，全市已建成综合性养老服务中心62个，实现了城市区域街道综合性养老服务中心的全覆盖，至2025年年末，将进一步实现农村区域的全覆盖，并力争所有综合中心全部达到三级养老服务机构的标准。街道（镇）综合性养老服务中心将与基层卫生服务机构、“锡心医养”呼叫服务中心的实现联动，并辐射带动区域内社区（村）级各类养老服务站点运营服务水平的提升。如今后市发改部门出台我市的城市嵌入式服务设施建设文件，市民政局也将积极配合，在其统筹规划下，全力推进我市社区嵌入式养老服务高质量发展。

　　三、关于加强统筹布点，完善养老基础服务设施建设的建议

　　为持续完善我市养老基础服务设施的布局建设，我市拟从以下三方面予以全力推进：

　　一是规范有序推进。我市已编制《无锡市养老服务设施布局规划（2021-2035年）》，并完成意见征求等相关流程，待我市的2021-2035年国土空间总体规划出台后正式发布。今后，我市将以该专项布局规划为整体纲领，以高标准建成“十五分钟养老服务圈”为目标，科学布局，多元导入，规范有序推进各类养老基础服务设施的建设。

　　二是全力补好短板。为有效解决我市的社区居家养老服务设施在专业医疗支撑方面尚有所不足的短板，在我市2023年出台的《关于印发无锡市推进街道（镇）综合性养老服务中心建设实施意见的通知》中特地明确了“统筹推进街道（镇）、 社区（村）医疗卫生和养老服务设施统一规划、毗邻建设”这一要求，以便更好发挥基层医疗服务设施在社区居家医养服务中的支撑作用。目前各地正按照这一要求，在推进街道（镇）综合性养老服务中心全覆盖建设的过程中予以积极落实。

　　三是全面推进老年人生活全场景的适老化建设。以争创全国无障碍建设示范城市、建设全龄友好型城市等市级重点工作为抓手，按照老年人不同的生活场景，明确责任部门牵头，各司其职分工协作，统筹推进我市的无障碍、适老化建设工作。在家庭空间内，市民政局将继续牵头高标准推进家庭适老化改造工作，改善其居家养老的安全性和舒适性。我市自2019年正式开展困难老年人家庭适老化改造工作以来，累计已完成改造超11000户，基本实现了可改造政府保障对象的全覆盖。对照省委办公厅、省政府办公厅2022年印发的《关于推进基本养老服务体系建设若干措施的通知》中明确中各类政府保障适老化改造的老年人对象，我市均已纳入政府改造范围，且保障标准位于全省领先位置，今后我市将综合上级政策导向、我市经济社会的发展和百姓实际需求，及时优化调整补贴对象范围。在家庭空间外，由相关部门各司其职做好老年人家庭外的无障碍适老化建设工作，其中大部分由住建部门牵头推进。住建部门一方面积极开展老旧小区改造，2024年拟完成109个社区合计424万平米的改造工作；另一方面为方便老人下楼出行，重点推进既有住宅加装电梯工作。为鼓励引导到位，住建部门牵头制定了《无锡市市区既有住宅加装电梯管理办法》，明确给予最高20万元的补贴资金，该制度出台后，仅2023年就加装269部，超前四年累计加装总数的2倍，预计2024年加装数将不少于400部。

　　截至目前，我市已有省级老年友好社区建设单位7家，全国示范性老年友好型社区5个，相关工作均位于全省前列，我市老年人的衣食住行的安全性、舒适性、便利性得到有力保障。

　　四、关于推进医养结合，满足多层次护理服务需求的建议

　　我市高度重视养老服务领域的医康养融合建设，从“养”和“医”两端共同发力，来推进我市“养、医、康”的高水平融合，先后出台了《无锡市推进养老护理型床位建设的实施意见》（锡政办发〔2018〕114号）、《关于加快推进无锡市医养结合高质量发展的实施意见》（锡卫老健〔2023〕6号）等专项文件来予以全力推进。

　　在“养”这一端，民政局根据老年人不同的养老场景，通过不同方式进行推进。在机构养老方面，连续多年鼓励引导养老机构通过新建及改扩建的方式，建立机构内设护理院、康复院、医务室等医疗机构，有效提升养老机构的医疗服务水平，截至2023年末，全市在业的154家养老机构内设医疗机构已达125家，占比超81%，处于全省领先位置，所有内设医疗机构均已按照《关于进一步规范医疗卫生机构与养老服务机构签约合作服务的通知》相关要求与医疗机构完成规范签约，建立“双向转诊机制”。 在夯实现有基础性“医养结合”工作的基础上，我市还聚焦“失智老人照护难”这一群众难点痛点，由市民政局联合卫健部门，鼓励有条件的养老机构积极开展建设“认知障碍照护专区”探索试点工作，截至2023年末，全市34家机构按照《养老机构认知障碍照护专区设置与服务规范》（DB32/T4457-2023）的相关要求，规范设置了认知障碍照护专区，合计建设专用床位1014张，招收有轻中度认知障碍的老人617人，下一步市民政局将积极协调相关部门争取奖补资金，进一步引导相关机构做专做优此项工作。在社区居家养老服务方面，为破解居家养老老年人面临的“就医难、康养难、照护难”，2023年市民政局全力落实市政府主要领导的指示精神，牵头全市8个板块，二十余个部门共同出台了《“锡心医养”社区居家“332”服务行动方案（2023-2025年）》，以推进“三中心联动”（社区卫生服务中心+综合养老服务中心+呼叫服务中心）为抓手，开通“966666”专属服务短号，全力推进专业养医康服务向老年人床边、家边、周边延伸，通过鼓励养老服务设施与基层卫生医疗服务设施毗邻建设、专业医疗机构医生到社区养老服务设施定期坐诊等方式，满足老年人对医疗康复等专业服务的需求，同时鼓励各地结合实际引入专业团队运营，通过建立相应的支持和考核机制，确保“锡心医养”平台的良性运营和发展。目前“锡心医养呼叫平台”

　　在“医”这一端，卫健、医保部门一方面聚焦目前慢性病老人就医难的痛点，通过推进家庭病床建设、推进基层卫生医疗机构的小型护理院建设、加快家庭医生签约等多项举措综合施策，并打通居家医疗医保结算的屏障，2024年，全市已有1家社区卫生服务中心建立公办护理院（累计9家），建设家庭病床518张；累计建成家庭医生工作室112个，组建家庭医生团队1225支，提供上门服务达6286次，越来越多慢性病老人，在家中或家边便可获得专业、便利健康管理及照护，免去了频繁去医院排队就医痛苦的同时，也进一步促进了专业医疗资源科学合理配置。另一方面聚焦中重度疾病老年人的专业医疗服务需求，通过做好老年病医院、老年友善医院及老年医学科的建设工作，持续优化优质专业的医疗服务供给。目前全市已建有老年病医院5家（其中2家民营），老年友善医疗机构226家，建成比例达95%；同时还提前完成了省定85%二级及以上公立综合性医院老年医学科的建设任务，建成了7个市级老龄健康和医养结合业务培训基地。

　　五、关于加强人才培育，助力养老服务品质提升的建议

　　一支素质优良、数量充足、结构合理的养老服务人才队伍，是提升养老服务品质，构建高质量养老服务体系的核心支撑之一。我市长期重视养老服务人才队伍的建设，根据省民政厅等多部门印发的《关于加强养老服务人才队伍建设的实施意见》相关要求，结合我市实际，加强工作统筹，系统谋划做好我市各类养老服务人才队伍的建设工作。在人才吸引方面，采取设置入职奖励、特岗津贴、岗位补贴等方式，引导护理人员保持工作持续性与稳定性。通过开展各类培训助其成长成才，通过选树、技能竞赛等方式给予其平台舞台，通过发放特别补助（疫情期间发放稳岗特别补贴360余万），让其感受到温暖和关爱，这些务实举措，进一步提升了养老服务人员的职业荣誉感和社会认同感。在专业培训体系建设方面，市民政局积极联合市人社局等部门，鼓励引导养老机构按照相关规范要求取得人社部门认可的培训和评价资质。2023年底，全市首个养老护理职业类大师工作室“无锡市刘祯技能大师工作室”在无锡市社会福利中心挂牌，通过“名师带徒”的个性化培养方式，着力为我市培养更多高层次、高技能养老护理人才。在长效激励方面，我市常态化开展最美护工、最美助老员、最佳养老机构院长、居家养老援助服务优秀项目经理的选树活动，涵盖了机构养老和居家养老服务领域，对入选人员给予全方位宣传报道。同时联合市人社、总工会、餐饮协会等部门协会，定期高标准组织“养老护理员”“健康照护师”“养老服务机构老年人营养餐大赛”等养老服务领域的技能竞赛活动，选拔优秀养老人才，给予优胜者落实相关荣誉和奖励，多措并举提升养老从业人员的职业荣誉感和社会地位。

　　六、关于加大引导扶持，寻求“银发经济”增长点的建议

　　我市积极开展养老服务领域的“放管服”改革，将养老机构的成立从“许可制”调整为“备案制”，持续优化审批流程，建立覆盖全面、标准领先的社会化建设、运营奖补机制，为社会力量进入养老服务领域清扫障碍的同时，鼓励公有养老机构实施共建民营社会化改革。目前我市医养结合型机构医保定点审批缩短至3个月内，审批时限全省最短，社会办养老机构一次性建设补贴、日常运营补贴、医保定点床位补贴、养老护理员岗位补贴、入职奖励等五项标准均居全省领先，全市养老床位社会化运营比例已超85%，并培育了包括九如城、金夕延年、净慧等在内一批品牌化、连锁化发展企业。2024年，我市正式成立了首家医养服务领域的市属国资龙头企业“无锡市医疗健康集团”，市民政局作为行业指导监管部门，积极参与了该集团的成立与运营指导，协助其高效参与我市高质量养老服务体系的建立和完善工作。

　　在推进我市养老服务体系高质量发展过程中，我市持续突出科技赋能，提升我市养老服务领域信息化、智慧化水平。一方面通过制定智慧化建设规范，以及给予养老服务机构智慧化建设专项补贴，引导各类养老服务机构进行信息化建设，2018年至今，市区两级已发放养老服务机构智慧化建设补贴1600余万元；另一方面持续打造养老服务领域智慧化应用场景，在前期打造“锡心养”养老地图等一批应用场景的基础上，2023年开始全力打造“‘锡心医养’综合为老服务平台”，以满足老年人医养服务需求为目标，整合各部门的为老服务保障政策和社会化为老服务资源，全力实现为老服务“一键呼叫，服务既到”。目前，该呼叫服务中心已经正式开展服务，今后将持续做好拓展、优化和提升工作。

　　在持续夯实传统养老服务体系的同时，我市积极紧跟上级政策引导，以群众需求为出发点，结合我市实际，积极拓展养老服务概念的外沿，通过积极参与“长三角一体化”及“太湖湾科技创新带”等工作，与我市相关部门、国企、大专院校等高效协同，鼓励支持我市各企业在“养老+金融”“养老+旅游”“养老+物业”等方面开展探索和实践。配合发改部门推进我市“银发经济”工作，对照国务院印发《国务院关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》相关部署和要求，市发改委、市民政局在宜兴召开了谋划银发经济产业园的专题座谈会，决定由宜兴市发改委具体牵头做好产业园的谋划筹备工作，民政部门全力配合。因相关工作属于创新性工作，全国各地也基本处于探索试点阶段，我市也在全力推进中，预计年底前将与相关部门联合发布一批推进成果。

　　2024年和2025年是我市十四五养老服务发展规划的冲刺和收官之年，我市将继续重点围绕“332行动”再突破、嵌入式养老服务再优化、基础性服务再提升、多元供给格局再完善等目标全力奋斗，不断擦亮“锡心养老”城市养老服务品牌，提升锡城人民群众的幸福感和获得感。

　　无锡市民政局

　　2024年8月19日